Tras la cumbre extraordinaria en Bruselas celebrada el 24 de marzo de 2022, los líderes de la OTAN lanzaban un mensaje claro: Rusia representa una amenaza sin precedentes que la Alianza tiene que afrontar con la máxima prioridad. Más allá de las decisiones de suministrar asistencia a Ucrania y reafirmar el compromiso con los aliados de primera línea, la OTAN se está preparando para las consecuencias a largo plazo que vienen con el retorno de la guerra al continente europeo. Este viraje coincide con los preparativos de cara a la adopción de un nuevo concepto estratégico en la próxima cumbre de Madrid.
El Concepto Estratégico es posiblemente el documento político más importante en el ámbito de la OTAN. El escrito ofrece un repaso del contexto de seguridad internacional, identifica las principales amenazas y desafíos para la seguridad euroatlántica, y plantea un enfoque para afrontarlos. El último Concepto Estratégico, que se aprobó en 2010 en Lisboa, precipitó un reequilibrio considerable entre las tareas más importantes de la OTAN: la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa. Por aquel entonces, la competición interestatal había quedado relegada a un segundo plano, pues la Alianza albergaba esperanzas de sellar una relación constructiva con Rusia, a pesar de haber invadido Georgia en 2008. El regreso de la competición entre grandes potencias a Europa –con su ejemplo más ilustrativo en la anexión ilegal de Crimea por parte de Moscú en 2014– empujó a los aliados de la OTAN a devolver el protagonismo estratégico a la defensa colectiva.
La invasión rusa de Ucrania, iniciada en febrero de 2022, está acelerando el proceso. Sin lugar a dudas, el nuevo Concepto Estratégico de Madrid traerá consigo un compromiso renovado con la defensa territorial.
La gravedad de los acontecimientos no debe de impedir que la OTAN siga atendiendo otras prioridades, como es la estabilidad en el vecindario Sur. Desde el Norte de África hasta el Sahel, y entre los Balcanes y Oriente Medio, el Sur de la OTAN continúa afrontando un buen número de desafíos, al tiempo que se ve envuelto en la competición estratégica con Rusia y China. La estabilidad del Sur no ha dejado de ser crítica para la seguridad euroatlántica. La guerra en Ucrania y la priorización del objetivo disuasorio deberían también incentivar una reevaluación de la estrategia de la OTAN para el Sur. En lugar de seguir contemplando la opción de una intervención militar a gran escala, como fue el caso de Afganistán, la Alianza debería de reorientar sus esfuerzos hacia fortalecer la resistencia de sus socios en el vecindario, de manera que puedan resistir presiones inducidas tanto por competidores como por desafíos transnacionales.
El fin de una era
El Concepto Estratégico de 2010 refleja grandes similitudes con el concepto adoptado en Washington en 1999, que supuso la cristalización de la experiencia de la OTAN tras la Guerra Fría, una era históricamente singular caracterizada por un mundo unipolar bajo el liderazgo y la supremacía tecnológico-militar de Occidente, y en la que posibles adversarios y competidores brillaban por su ausencia. EEUU y sus aliados gozaban de una posición relativamente favorable en las regiones estratégicas de Europa y Asia Oriental. Aún primaba la opinión de que antiguos adversarios como Rusia –y potencias emergentes como China– podían ser invitados a integrarse en un orden internacional basado en normas. Esta línea de pensamiento marcó en gran medida los conceptos estratégicos que salieron de Washington y Lisboa.
El superávit de poder acumulado entre EEUU y sus aliados les confirió mayor libertad –tanto en el ámbito político como militar– para embarcarse en misiones “fuera de área” y lanzar operaciones de gestión de crisis e iniciativas de seguridad colectiva dirigidas a estabilizar el vecindario euroatlántico y otros espacios del planeta. La operación de la OTAN en Afganistán es un ejemplo claro de la lógica y las limitaciones que enfrentan este paradigma. Durante esta fase prolongada de post-guerra, la defensa colectiva y la disuasión pasaron a un segundo plano. Pese a que se mantuvieron como los objetivos principales de la seguridad euroatlántica, la supremacía tecnológico-militar occidental los había vuelto casi anecdóticos. Las tareas de gestión de crisis y seguridad colectiva estaban a la orden del día, tal y como evidencian las operaciones militares (ya fueran bajo el paraguas de la OTAN o en coaliciones ad hoc) en Afganistán, Irak, Libia, el Sahel y Siria.
Pero este mundo llegó a su fin. La competición entre grandes potencias está de vuelta. Rusia y China están poniendo en duda la seguridad, la arquitectura geopolítica, y las alianzas en Europa y el Indo-Pacífico bajo el liderazgo estadounidense. Más importante, plantean un desafío para el tejido normativo e institucional sobre el que se sostiene el llamado orden liberal internacional.
Adaptar la alianza a la nueva era de competición será uno de los propósitos más importantes del nuevo concepto estratégico. No valdrá sólo con modernizar los pilares de disuasión y defensa colectiva, sino que será necesario redoblar esfuerzos hacia la innovación tecnológica y el fortalecimiento de la resiliencia de los países de la OTAN frente a la injerencia híbrida, que puede adoptar la forma de ataques cibernéticos o de campañas de desinformación.
Al mismo tiempo, EEUU y sus aliados tienen que lidiar con la creciente “fatiga” en torno a más intervenciones, como ha dejado entrever la súbita retirada de Afganistán.
Los riesgos de descuidar el Sur
Con toda probabilidad, una priorización de la defensa colectiva a expensas de la gestión de crisis y la seguridad colectiva es inevitable, pero el cambio no está exento de riesgos. El vecindario sur de la OTAN no ha dejado atrás su vulnerabilidad estructural. Cabe esperar que fenómenos transnacionales, como el terrorismo, el crimen organizado, la proliferación de armas ligeras o los flujos migratorios irregulares, sigan situándose entre los principales factores de inestabilidad e inseguridad en el Sur. Años de diplomacia internacional, iniciativas para el desarrollo y de cooperación en materia de seguridad no han podido acabar con la violencia extrema, los desplazamientos internos y la inseguridad alimentaria.
El Estado Islámico (EI) perdió las conquistas territoriales en Siria e Irak, pero el grupo sigue activo. Ni siquiera la aparente estabilidad de los Balcanes puede darse por sentada, tal y como demuestran las tensiones políticas entre Serbia y Kosovo y en el interior de Bosnia y Herzegovina.
La guerra en Ucrania va a exacerbar la inestabilidad en el Sur de Europa, el conflicto encierra el riesgo de que las acciones rusas alienten a los sectores nacionalistas de los Balcanes, lo que podría desencadenar nuevos ciclos de violencia.
Por otro lado, el vecindario sur de la OTAN se está convirtiendo en un escenario de la competición estratégica de Occidente con Moscú y Pekín. El aumento de la presencia diplomática y militar rusa en el Sur, tanto de forma directa (como en Siria) como a través de “proxies” y empresas militares privadas (como en Libia y Mali), se ha vuelto un motivo de preocupación. Estas acciones militares ya han dado muestras de afectar negativamente los esfuerzos aliados por combatir el terrorismo.
La presencia militar rusa –y la proliferación de sistemas armamentísticos rusos– abre la posibilidad de incentivar carreras armamentísticas en el Sur y poner en peligro la seguridad de la OTAN por métodos más convencionales. Por ejemplo, el despliegue de sistemas rusos en Siria ha generado espacios que limitan la libertad de acción de la OTAN en el Mediterráneo Oriental. La armada francesa ha dado cuenta de un incremento de la actividad naval rusa en el Mediterráneo desde el comienzo de la invasión. En un sentido más amplio, la venta de armas rusas y la proliferación de municiones y misiles de alta precisión pueden avivar la carrera armamentística en lugares como el Norte de África.
La creciente influencia política y económica de China representa otro peligro. La compra de infraestructura digital china supone un desafío político y militar a largo plazo. Del mismo modo, las grandes inversiones de China en los sectores de transporte y energía en el sur de Europa podrían dificultar la movilidad y preparación militar de la OTAN en un momento de crisis. Pekín ha expandido su presencia militar en el flanco Sur de la OTAN, llegando a realizar maniobras militares conjuntas con Rusia en el Mediterráneo.