Esta semana tuve la oportunidad de participar de “Brasil en el espejo fiscal”, un encuentro especialmente valioso por reunir a Bernard Appy, arquitecto de la reforma tributaria brasileña, con funcionarios y dirigentes políticos de distintos niveles de gobierno para discutir qué puede aprender la Argentina de esa experiencia. Que ese diálogo se haya dado resulta tan valioso como pertinente: justamente de esos aprendizajes y de cómo traducirlos a nuestra realidad trata esta columna.
En materia tributaria se han consolidado dos convencimientos. El primero es correcto: con este sistema de impuestos no es posible el desarrollo. El segundo es discutible: con austeridad fiscal se resolverá el problema. Brasil muestra que hay otro camino: sustituir los impuestos más dañinos por tributos más eficientes.
El diagnóstico sobre el sistema tributario argentino genera pocas controversias. Son amplios los acuerdos en cuanto a que reduce la competitividad y que los daños son más intensos cuanto mayor es la cantidad de eslabones productivos que se desarrollan dentro del país. Impuestos rudimentarios encarecen los costos, desalientan inversiones y hacen que muchos empleos se pierdan y muchos otros directamente no lleguen a generarse.
La relevancia del problema aumenta en un escenario de estabilidad y mayor integración al mundo. Las empresas necesitan ganar eficiencia para competir. Pero resulta muy difícil o directamente imposible hacerlo con tributos que generan cargas financieras y administrativas exageradamente altas.
Este diagnóstico lleva a una respuesta aparentemente razonable. Extremando la austeridad en las erogaciones del Estado se pueden ir reduciendo los impuestos más distorsivos sin comprometer el equilibrio fiscal. Si el gasto crece por debajo de la inflación y la recaudación aumenta gracias al crecimiento de la economía, se generarán los excedentes que permitirán bajar impuestos sin poner en riesgo el equilibrio de las finanzas públicas.
¿Cuán consistente es la estrategia?
Sólo las retenciones, el impuesto al cheque, Ingresos Brutos, Sellos y las tasas municipales generan recursos equivalentes a casi 8% del PBI. Consecuentemente, más de una cuarta parte del gasto público se financia con estos impuestos. Un dato adicional es que además estos tributos son decisivos para sostener las finanzas de los tres niveles de gobierno.
El principal problema está en los tributos sobre las ventas que se superponen con el IVA. Ingresos Brutos y las tasas municipales explican más de la mitad de la recaudación de los impuestos más distorsivos. De su diseño rudimentario se derivan impactos muy negativos, con incidencia más intensa en productos con cadenas de valor más largas, justamente aquellas capaces de generar más eslabonamientos productivos y empleo.
Frente a estas magnitudes la pregunta “del millón” es cuán consistente es la estrategia centrada en ir reduciendo impuestos en la medida que la baja del gasto público genere los recursos que lo compensen.
El punto de partida a considerar es que el gasto público tuvo un fuerte ajuste en 2024. Esto permitió equilibrar las cuentas públicas. Pero posteriormente las erogaciones tendieron a estabilizarse a nivel nacional y a crecer en provincias y municipios, alertando sobre las dificultades que se presentan para abordar nuevas reducciones.
Entre los principales condicionantes aparece el gasto previsional, que representa aproximadamente el 40% del gasto nacional y el 20% del provincial. Evaluado objetivamente la conclusión es que hay espacios para seguir bajando y haciendo más eficiente el gasto público, pero es poco realista suponer que una combinación de alto crecimiento económico y reducción de las erogaciones permitirá liberar, en poco tiempo, recursos equivalentes a 8% del PBI, es decir lo que se necesita para compensar la eliminación de los impuestos más distorsivos. Por esta vía, aún en un escenario optimista, el proceso llevará décadas, mientras que la necesidad de mejorar la competitividad es urgente.
Lo que está haciendo Brasil
Para mejorar el sistema tributario no solo hay que discutir cuánto recaudar sino también cómo recaudar. En base a esta lógica, en Brasil se viene aplicando una profunda reforma que lleva a concentrar esfuerzos en mejorar la recaudación del IVA para contar con los recursos que permitan eliminar otros impuestos sobre las ventas mucho más distorsivos. En lugar de esperar a que la reducción del gasto genere suficiente espacio fiscal para eliminar los malos impuestos, Brasil viene trabajando para recaudar mejor el IVA y con esos recursos sustituir tributos que afectan de manera más negativa a la producción.
El principio es sencillo. Si el Estado necesita determinados recursos para mantener el equilibrio fiscal, es preferible obtenerlos mediante impuestos que alteran menos las decisiones de inversión, producción y empleo. El “súper IVA” es la herramienta que tiene la Argentina para rápidamente eliminar Ingresos Brutos y las tasas municipales, es decir las principales fuentes de distorsión del sistema tributario.
Pero lo más valioso que aporta la experiencia brasileña es que demuestra que difícil no es lo mismo que imposible. Brasil es un país federal y tiene una estructura política incluso más compleja que la argentina: 26 estados y un Distrito Federal con perfiles productivos y sociales muy heterogéneos y más de 5.500 municipios. Aun así, está logrando avanzar en una reforma que resuelve los problemas centrales del sistema tributario. Si Brasil pudo construir un acuerdo en un federalismo tan complejo, ¿por qué la Argentina debería asumir que acá es imposible?
Una reforma de estas características obliga a definir cómo se distribuyen entre las jurisdicciones los recursos recaudados por el nuevo impuesto. Una alternativa, la más simple y neutral, es avanzar en el IVA absorbiendo ingresos brutos y tasas municipales y distribuir su recaudación reproduciendo las distorsiones que adolece el actual régimen de coparticipación. Pero, si se le agrega una dosis suficiente de audacia política, es la oportunidad para cumplir con el mandato constitucional de revisar el perverso régimen de coparticipación.
La austeridad fiscal y mejorar la calidad del gasto público siguen siendo imprescindibles. Pero no es buena idea supeditar la reforma tributaria a la austeridad fiscal. Esperar una reducción del gasto equivalente a casi 8% del PBI significa resignarse a convivir durante décadas con un sistema que castiga la producción y el empleo.
Brasil ya decidió transitar el camino de sustituir los impuestos más dañinos, por otros más eficientes y modernos. Para la Argentina, más que preguntarse si es posible hacerlo, quizás haya llegado el momento de preguntar: Brasil, decime cómo se hace.
